Un estudio de CEBEM evalúa a las entidades territoriales autónomas en once dimensiones, de la fiscal a la de gobernanza. El resultado es un mapa de recursos en caída, trámites sin digitalizar y un poder político fragmentado.
Transferir competencias y recursos a gobernaciones y municipios exige una condición previa: que puedan gastar bien. Para lograr medirlo se propone once capacidades: fiscal, administrativa, organizacional, burocrática, tecnológica, de equipamiento, digital, coercitiva, estatal, de gobernabilidad y de gobernanza.
El Producto Interno Bruto real pasó de USD 8.451 millones en 2000 a USD 55.177 millones estimados para 2025. El mayor crecimiento anual fue 6,80% en 2013, impulsado por los precios de las materias primas, y para 2025 se proyecta una variación de −1,58%. Ese crecimiento no se tradujo en estabilidad para los territorios. Los departamentos no productores de hidrocarburos operan en desventaja, porque el Estado centraliza los recursos y los redistribuye según población, no según generación propia.
La inversión pública ejecutada registra el deterioro con claridad. La serie del Ministerio de Planificación muestra que el total nacional alcanzó su máximo en 2016, con USD 5.065,2 millones, y cayó a USD 1.784,0 millones en 2020: una reducción de 64,8%. El patrón se repite en los departamentos, aunque con intensidad distinta.
Entre los departamentos, La Paz pasó de USD 850.274,7 miles en 2016 a USD 366.076,5 miles en 2020 (−56,9%), y Tarija de USD 665.438,3 miles en 2013 a USD 144.943,7 miles en 2020 (−78,2%). Las variaciones son cálculo propio sobre la serie del Ministerio de Planificación.
Los ingresos por hidrocarburos siguieron una trayectoria similar. En los gobiernos municipales, el total de ingresos por regalías hidrocarburíferas pasó de 8.556,039 en 2015 a 6.265,755 en 2020 (una caída de 26,8%; serie en miles de bolivianos según el título del cuadro) y los datos preliminares de 2024 (8.390,775) recuperan 98,1% del nivel de 2015, según el cuadro 46 del estudio. En la Gobernación de La Paz, el IDH bajó de Bs 104.069.698 en 2019 a Bs 83.937.227 en 2020, una pérdida de Bs 20.132.471 (19,3%). El documento recoge además la denuncia, formulada por autoridades de la Gobernación de La Paz en 2020, de que el gobierno central descuenta y administra 85% del IDH promedio de las nueve gobernaciones para financiar la Renta Dignidad, el Bono de Vacunación, prediarios de cárceles y contrapartes de carreteras nacionales.
La dependencia es extrema en territorios rurales. En el Norte de Potosí, las transferencias del Tesoro General alcanzan en promedio 96,60% de los ingresos. En 2024, 32 municipios recaudaron menos de Bs 1.000 en impuestos propios; el cuadro 3 del estudio registra además 71 municipios entre Bs 1.000 y Bs 100.000, y 8 por encima de Bs 100 millones que concentran 71% de la recaudación total. La autonomía, concluye el estudio, es en muchos casos formal y carece de sustento material.
El peso de los salarios varía con el tamaño del municipio. En los principales representa entre 30% y 40% del gasto corriente; en los intermedios, entre 60% y 80%; y en los más pequeños, entre 80% y 100%. Estos últimos quedan sin margen para inversión y recurren, según el estudio, a la Unidad de Proyectos Especiales (UPRE) del Ministerio de la Presidencia, cuyos criterios de asignación favorecerían a alcaldes afines al gobierno central. Es una afirmación del autor que requeriría verificación con datos de asignación por municipio.
En trámites, el estudio recoge estimaciones de volumen diario en el eje central: La Paz tiene 8.000, Santa Cruz 12.000, Cochabamba 5.000 y El Alto 9.000. Son cifras aproximadas del propio documento, y la presentación las agrupa en un rango de 8.000 a 12.000 para La Paz y Santa Cruz. El catastro urbano cubre entre 25% y 85% de las viviendas según la ciudad, con Cochabamba en el extremo alto y El Alto en el bajo. El catastro rural no supera 25% en todo el país, lo que genera superposición entre concesiones mineras, forestales y territorios indígenas.
Los municipios de La Paz, Cochabamba y Santa Cruz digitalizaron al menos 40% de sus trámites, sobre todo permisos de construcción, licencias de funcionamiento y pagos de impuestos y multas. En el resto el avance es casi nulo, y en las gobernaciones es prácticamente inexistente: el estudio no registra experiencias piloto de digitalización de trámites departamentales. La intranet del Concejo Municipal de La Paz, implantada en la gestión 2014–2019 para que los ciudadanos siguieran las sesiones e interactuaran con sus concejales, se desmanteló a los tres años porque los concejales consideraron que no contribuía a la gobernabilidad.
El equipamiento es limitado y se concentra en volquetas y vehículos livianos, la mayor parte de estos últimos donados durante el gobierno de Evo Morales a municipios de su partido, según el documento. Entre 20% y 30% de los equipos de computación registrados está en desuso o en reparación, y el estudio estima que se necesitaría al menos el triple de los equipos actuales para atender la demanda administrativa.
Las capacidades no se miden en aislamiento, y los indicadores regionales ayudan a leerlas. La nómina que consume entre 80% y 100% del gasto corriente de los municipios pequeños convive con una informalidad de 82,2% en el país, según la OIT: cuando la base tributaria propia es mínima, la planilla se financia casi por entero con transferencias, lo que es coherente con la dependencia de 96,60% que el estudio registra en el Norte de Potosí, aunque el documento no establece esa relación de forma directa.
La estructura del Estado incluye 12 ministerios, 120 entidades descentralizadas, 79 empresas públicas, 9 gobiernos departamentales, 339 municipales, 5 gobiernos autónomos indígenas y un gobierno regional, sin contar 405 territorios comunitarios de origen dentro de los municipios. El documento retoma el argumento de Acemoglu, Johnson y Robinson (2005) sobre la capacidad estatal fiscal atrofiada en América Latina, y sostiene que en Bolivia se agrava por la concentración del poder político y económico.
Las elecciones subnacionales del 22 de marzo de 2026 renovaron 2.716 cargos titulares y 2.300 suplentes, un total de 5.016. La participación promedio fue 85%, pero los votos válidos alcanzaron 83%, y el porcentaje de votos válidos respecto al padrón fue 72%. Compitieron 181 siglas, frente a 122 en 2021, y 84% no superó 1% de los votos. Solo 12% de los alcaldes electos tiene mayoría en su Concejo y el ganador promedio obtuvo 31%, contra 55,4% en 2015. Solo dos gobernaciones resultaron aliadas del gobierno nacional, y ninguna Asamblea Legislativa Departamental tiene mayoría de dos tercios.
El contexto conflictivo agrega presión. Bolivia vivió en 2026 dos grandes movilizaciones, incluido un bloqueo de 53 días entre mayo y junio. El estudio observa que el nivel subnacional no se vio mayormente afectado. La Fundación UNIR clasifica la conflictividad local principalmente como de naturaleza económica y distributiva: escasez de recursos, demandas de inversión, límites territoriales y presión sobre servicios básicos.
El estudio identifica una «trampa de gobernanza ineficiente»: los cambios frecuentes de coaliciones, ministros y secretarios erosionan la coherencia intertemporal de las políticas públicas y la acumulación de capacidad institucional. Frente a ello propone una transferencia diferenciada y gradual, con certificación de capacidades y asistencia técnica; un Sistema Plurinacional de Coordinación Fiscal con información homologada y datos abiertos; trazabilidad digital de cada boliviano transferido; y la modificación de la Ley 482, cuyo artículo 15 obliga a duplicar estructuras administrativas cuando se separan los órganos ejecutivo y legislativo de un municipio.
Esta lectura conecta las capacidades con la agenda 50/50. La transferencia que se negocia con las gobernaciones (15% de coparticipación, 12% del IDH, relevo de los prediarios y el bono de vacunación) llega a entidades cuyo desempeño es muy desigual, y el estudio advierte que una transferencia sin certificación de capacidades produce subejecución y obras deficientes. La gradualidad que propone el autor no es una cautela burocrática. Es la consecuencia de los datos de este artículo: una inversión departamental que cayó 64,8% entre 2016 y 2020 no se recupera por decreto.
La advertencia metodológica es necesaria. Varias series del documento tienen vacíos, y los datos de recursos propios de gobernaciones y municipios no se encontraron completos. Los datos de trámites, por ejemplo, solo se obtuvieron para los municipios del eje central, mientras los pequeños son los más numerosos: 202 de 329 tienen menos de 15.000 habitantes. Esa asimetría de información es, en sí misma, un indicador de capacidad estatal.
El autor es economista.