“No hay mal que por bien no venga” dice el adagio popular, y quizá esta controversia constitucional tenga precisamente esa posibilidad: que una situación que hoy genera dudas, interpretaciones encontradas y preocupación institucional, termine convirtiéndose en una oportunidad para hacer más clara nuestra Constitución Política.
Hay momentos en que una circunstancia política termina revelando una insuficiencia jurídica, lo ocurrido estos días con la ausencia simultánea del presidente Rodrigo Paz Pereira y del vicepresidente Edmand Lara puede ser uno de ellos.
Paz Pereira viajó a Nueva York para participar en la Asamblea General de las Naciones Unidas y cumplir una agenda oficial, no se trata de un viaje particular: forma parte del ejercicio de las atribuciones constitucionales del Presidente, entre ellas la dirección de la política exterior y la representación del Estado.
Precisamente por ello, el episodio permite formular una pregunta distinta: ¿cómo debe compatibilizarse el ejercicio de esas atribuciones desde el exterior con las reglas constitucionales de ausencia y suplencia presidencial previstas en el artículo 169?
No se trata de enfrentar el artículo 172 con el 169. Ambos deben funcionar armónicamente: uno define las atribuciones presidenciales; el otro establece las reglas de continuidad del ejercicio del poder cuando existe ausencia o impedimento.
El problema aparece cuando una circunstancia concreta —la ausencia simultánea del Presidente y del Vicepresidente— no encuentra una respuesta suficientemente expresa, en este punto, comienza el zurdo del absurdo.
El artículo 169 establece las reglas de sucesión presidencial. Pero la controversia actual nace porque la Constitución no desarrolla con igual precisión qué ocurre cuando, simultáneamente, el Presidente y el Vicepresidente se encuentran fuera del territorio nacional cumpliendo funciones oficiales.
Las interpretaciones públicas fueron diferentes, Lara invocó el artículo 169 y sostuvo que, ante la ausencia del Presidente, correspondía que asumiera la Presidencia en ejercicio. El argumento abrió inmediatamente una controversia institucional sobre el alcance de esa disposición y sobre si una ausencia territorial equivale necesariamente a un impedimento para ejercer las funciones presidenciales.
Pero apareció una segunda cuestión, quizá todavía más delicada. ¿Qué puede hacer un Presidente en ejercicio durante una suplencia temporal?
La pregunta dejó de ser teórica cuando Leonardo Loza, Gobernador de Cochabamba, reconoció públicamente a Lara como “Presidente en ejercicio” y le pidió abrogar dos decretos supremos: el 5716, que eliminó la subvención al diésel y estableció un nuevo mecanismo de precios vinculado al costo internacional, y el 5707, que amplió por 90 días el estado de excepción.
Es decir, la discusión ya no se limitaba a determinar quién ocupa temporalmente la silla presidencial, comenzaba a aparecer otra pregunta: ¿hasta dónde llegan las facultades de quien la ocupa temporalmente? y aquí es donde la controversia adquiere una dimensión institucional mayor.
La eliminación de la subvención al diésel no fue una medida menor, el Gobierno anunció el 18 de septiembre que el combustible pasaría a regirse por el costo internacional de importación, como parte de una política destinada, según el Ejecutivo, a garantizar el abastecimiento y redirigir recursos hacia inversión y medidas sociales.
Por tanto, si una eventual suplencia temporal pudiera ser interpretada como una habilitación para revertir inmediatamente decisiones sustantivas adoptadas por el Presidente titular, la discusión constitucional adquiriría una dimensión completamente distinta.
No se trata de afirmar que esa reversión necesariamente ocurriría, se trata de preguntarnos si nuestra Constitución establece con suficiente claridad qué puede y qué no puede hacer un sustituto temporal.
Jano parece haberse instalado, por un instante, en nuestra institucionalidad: una mirada hacia la continuidad del ejercicio presidencial y otra hacia la sucesión constitucional, pero la Constitución no debería tener dos rostros frente a una misma circunstancia, debe tener una sola respuesta.
También conviene separar tres conceptos que con frecuencia terminamos mezclando: ausencia física, impedimento funcional y transmisión del mando.
Una autoridad puede encontrarse fuera del territorio por una misión oficial, otra cosa es que exista un impedimento que le imposibilite ejercer sus atribuciones y otra, completamente distinta, es la transmisión ceremonial del mando.
Tradición, ceremonial y Constitución no son necesariamente la misma cosa, el bastón de mando presidencial forma parte de la simbología institucional, dicho sea de paso, quienes ejercimos funciones en el Ceremonial del Estado conocemos su realidad, su historia incluso muestra cómo los usos ceremoniales y las reglas jurídicas pueden evolucionar, pero el reemplazo presidencial es, finalmente, una cuestión constitucional y no una cuestión de símbolos.
Ceremonial es ceremonial. Símbolo es símbolo, suplencia es suplencia. Y Constitución es Constitución.
Por eso, más que discutir quién tiene hoy la interpretación correcta, deberíamos preguntarnos si la Constitución está suficientemente preparada para responder a una situación que puede volver a repetirse.
Aquí aparece una oportunidad para abrir el debate, no para favorecer a una persona, tampoco para resolver una coyuntura, mucho menos para cambiar las reglas en beneficio de un gobierno determinado, sino para someter al escrutinio ciudadano una pregunta de fondo: ¿debe una eventual reforma constitucional precisar qué se entiende por ausencia presidencial, cuándo corresponde la suplencia, qué ocurre ante la ausencia simultánea del Presidente y del Vicepresidente y cuáles son los límites de quien ejerce temporalmente la Presidencia?
La respuesta no debería surgir de una persona, de un Gobierno ni de una interpretación circunstancial. Debería necesariamente surgir del debate democrático, de universidades, constitucionalistas, colegios profesionales, organizaciones políticas, instituciones de la sociedad civil y, finalmente, la ciudadanía. Podrían discutir si el artículo 169 requiere mayor precisión y cuál sería la fórmula constitucional más adecuada.
Porque una Constitución no pertenece a un gobierno de turno, pertenece a todos y si alguna reforma llegara a considerarse necesaria, tendría que pasar por los mecanismos constitucionales correspondientes y por el escrutinio democrático que corresponda.
La tecnología podrá cambiar la manera de gobernar los aviones, podrán colocar al Presidente a miles de kilómetros de La Paz y, al mismo tiempo, permitirle comunicarse en segundos con su gabinete, pero ninguna tecnología puede sustituir la claridad constitucional.
Tampoco una interpretación circunstancial debería hacerlo, la solución no pasa por convertir cada viaje presidencial en una batalla jurídica, pasa por discutir si nuestras reglas son suficientemente claras.
Quizá este sea el aspecto más positivo de la controversia: nos está mostrando una zona gris que merece ser iluminada antes de que vuelva a convertirse en una crisis institucional.
La democracia no se fortalece cuando una autoridad vence en una discusión interpretativa, se fortalece cuando las instituciones son capaces de aprender de sus propias zonas grises, porque el derecho bien hecho no consiste solamente en tener una norma.
Consiste en tener una norma que, llegada la hora difícil, no deje al Estado preguntándose quién debe ejercer el poder y, todavía más importante, qué puede hacer quien temporalmente lo ejerce.
La Constitución no puede depender de quien interprete mejor el vacío; debe ser suficientemente clara para que el vacío no exista. Tal vez esa sea la verdadera oportunidad que nos deja este episodio, no decidir hoy quién tiene razón, sino abrir la discusión para que, si alguna reforma resulta necesaria, sea la ciudadanía quien la examine y la Constitución quien finalmente la incorpore por los mecanismos que ella misma establece.
No hay mal que por bien no venga.
El autor es diplomático de carrera y politólogo.